“Nieuwe wet- en regelgeving rond waterhergebruik vraagt om een interdisciplinaire aanpak”

De beschikbaarheid van zoet water staat onder druk. Waterhergebruik kan hierin verlichting brengen, maar dan moet de aanpak wel worden toegesneden op de omstandigheden. Zo is een verschuiving nodig van ‘veilig lozen van afvalwater’ naar ‘afvalwater verantwoord hergebruiken en reinigen voor het gebruiksdoel’. Zo’n verschuiving vraagt niet alleen om een verandering in denkwijze, maar moet ook zijn weerslag krijgen in wetgeving. Maar op dit moment staat zulke wetgeving omtrent verantwoord waterhergebruik in Nederland en Europa nog in de kinderschoenen.

Diverse richtlijnen

Wel zijn al diverse richtlijnen gepubliceerd die wereldwijd zijn ontwikkeld, zoals door de Wereldgezondheidsorganisatie (Guidelines for the safe use of wastewater, excreta and greywater in agriculture and aquaculture, 2006; Guidelines for potable reuse, 2017). In Israël wordt al lang en veelvuldig water hergebruikt. Ook in Australië en de VS wordt waterhergebruik sinds geruime tijd gezien als een waardevolle oplossing voor toenemende waterstress en is hiervoor ook regelgeving geformuleerd. De Australische National Health and Medical Research Council NHMRC heeft Australian Guidelines for Water Recycling opgesteld voor landbouw (2006) en voor drinkwateraanvulling (2008). In de VS gelden de USEPA Guidelines for Water Reuse van de Environmental Protection Agency EPA (2012) en Title 22 van de staat Californië (CPDH 2015). Maar hoever zijn we in Europa met deze wet- en regelgeving?

 

EU-wetsvoorstel voor irrigatie met hergebruikt water

In de EU werkt men sinds enkele jaren aan wetgeving rond verantwoord waterhergebruik. Het voorstel dat hiertoe door de Europese Council in 2020 is aangenomen, nadat het een jaar eerder succesvol het Europees Parlement had gepasseerd, draagt als titel: EU regulation on minimum requirements for water reuse for irrigation. Samen met een aantal collega’s bestudeerde KWR-toxicoloog Milou Dingemans al in een eerder stadium het document. “Met de voorgestelde richtlijnen wil de EU verantwoord en veilig hergebruik van afvalwater voor irrigatie ondersteunen en stimuleren”, zegt Dingemans. “Dit gebeurt door het harmoniseren van minimumkwaliteitseisen, risicomanagement, vergunningverlening en het delen van relevante informatie.”

Andere vormen van waterhergebruik

Hoewel hiermee de eerste stappen in Europese wetgeving worden gemaakt om RWZI’s inzetbaar te maken als alternatieve irrigatiebronnen voor de land- en tuinbouw, geldt dit nog niet voor andere vormen van waterhergebruik. Wel heeft het Europees Parlement aangegeven dat bij het evalueren van de wetgeving tevens gekeken moet worden of de regels ook voor ander afvalwaterhergebruik toepasbaar zijn, zoals grondwateraanvulling en irrigatie van parken, sportvelden en golfbanen. Bovendien wil het Europees Parlement in de wetgeving een uitzonderingsmogelijkheid inbouwen voor innovatieve proefprojecten. Na publicatie als Europese wetgeving wordt nu gewerkt aan implementatie in de lidstaten.

Minimumkwaliteitseisen

Dingemans: “Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat heeft KWR in 2018 gevraagd om uit te zoeken hoe de voorgestelde richtlijnen in de Nederlandse situatie zouden uitpakken, als advies voor de stemming in het Europees Parlement. Het onderzoeksrapport hiervan is openbaar en door iedereen te lezen. We hebben bij onze beoordeling onder andere gekeken naar de microbiologische en chemische minimumkwaliteitseisen, het voorgeschreven Water Reuse Management Plan en welke impact de richtlijnen zouden hebben, onder andere aan de hand van praktijkcases.”

Kanttekeningen bij microbiologische eisen

Bij de microbiologische minimumkwaliteitseisen in de richtlijnen van 2018 plaatsten de microbiologen van KWR de nodige kanttekeningen. Zo werd gekozen voor E. coli (de ‘poepbacterie’) als indicatororganisme om aan de hand van hoeveelheden hiervan uitspraken te kunnen doen over de aan- of afwezigheid van ziekteverwekkers in het water. Bekend is echter dat tijdens de waterzuivering E. coli veel makkelijker onschadelijk wordt gemaakt dan virussen en protozoa. Wanneer uitsluitend deze bacterie wordt meegenomen zou dat een verkeerd beeld over de gezondheidsrisico’s kunnen opleveren. Dit bezwaar wordt slechts gedeeltelijk ondervangen door gewassen die rauw worden gegeten – waarbij eventuele ziekteverwekkers uit irrigatiewater niet door koken onschadelijk worden gemaakt – verplicht te monitoren op de aanwezigheid van meer persistente organismen als bacteriofagen (virussen die bacteriën kunnen aanvallen) en bacteriën in sporevorm.

Ook concludeerden de onderzoekers dat het niet erg zinvol is om minimumeisen te stellen aan de aanwezigheid van Legionella-soorten in het algemeen. Beter is het om hierbij te focussen op Legionella pneumophila, veroorzaker van de veteranenziekte ofwel legionellose. Dit is met name belangrijk bij toepassing van hergebruikt water voor sproeien, omdat legionellose zich vooral via nevel verspreidt. Daarnaast lijkt het belangrijk om ook noro- en adenovirussen en eitjes van parasitaire wormen in de minimumeisen mee te nemen. “Onze bevindingen over de microbiologische eisen betekenen dat regelgeving meer rekening moet houden met de diversiteit aan eigenschappen van ziekteverwekkers, waarbij de context bepaalt of deze verschillen belangrijk zijn”, zegt Patrick Smeets, werkzaam bij KWR en expert in microbiologische veiligheid van waterhergebruik. “Uitdaging is om vanuit die complexiteit tot een heldere aanpak in de regelgeving te komen.”

Chemische eisen niet uitgewerkt

Wat betreft chemicaliën in hergebruikt afvalwater merkt Dingemans op dat hiervoor in het wetsvoorstel geen minimumeisen zijn uitgewerkt. “Verwezen wordt naar bestaande regelgeving op dat gebied. De toepassing blijft dus vatbaar voor interpretatie, terwijl het nog niet kan worden uitgesloten dat irrigatie met hergebruikt afvalwater zou kunnen leiden tot blootstelling aan ongewenste stoffen, zoals metalen of opkomende onbekende stoffen. Het is daarom belangrijk goed te kijken welke innovaties nodig zijn voor verantwoord waterhergebruik.”

Water Reuse Management Plan

Voor het in kaart brengen van de potentiële risico’s die hergebruik van afvalwater met zich meebrengt, staat in het EU-wetsvoorstel dat de leverancier van dit water voor elke casus een ‘risicobeheerplan voor hergebruik van water’ ofwel een Water Reuse Management Plan moet maken. “Dit bevat de belangrijkste elementen van een risicomanagementplan”, licht Dingemans toe. “Het beschrijft wat je wilt doen, waar het water vandaan komt, waarvoor je het precies gebruikt en hoe het op de gebruiksbestemming terechtkomt. Welke risico’s zijn er in al die stappen voor mens, dier, natuur en arbo? Vragen die risico’s om aanvullende eisen, bovenop de minimumkwaliteitseisen zoals hier eerder geschetst?”

“Een goed Water Reuse Management Plan zou een haalbare en praktische benadering moeten zijn om risico’s te identificeren en te beheersen. In de praktijk is het lastig voor een waterleverancier om de juiste informatie boven tafel te krijgen om zo’n plan goed te kunnen onderbouwen, mede omdat deze vaak geen zicht of controle heeft over de gehele keten (van levering tot toepassing voor irrigatie). Het is dus heel belangrijk om met alle betrokken en verantwoordelijke partijen ervoor te zorgen dat dit effectief kan worden ingezet.”

dr. Milou Dingemans

De verschillende stappen in het opstellen van een Water Reuse Risk Management Plan, zoals omschreven in het huidige EU-wetsvoorstel voor waterhergebruik in irrigatie

Interdisciplinair risico’s managen

Wat betreft het managen van risico’s heeft Dingemans een uitgesproken mening. “Dit kun je niet in je eentje doen, het is een interdisciplinaire activiteit. Je hebt kennis nodig uit verschillende sectoren. Niet alleen de leverancier van het water, maar alle betrokken partijen en stakeholders, inclusief de overheid, moeten met specifieke kennis en informatie bijdragen om het beeld compleet te krijgen. Als je de verantwoordelijkheid helemaal neerlegt bij de waterleverancier – doorgaans het waterschap dat de RWZI beheert – dan moet deze eerst een grote hoeveelheid werk verzetten voordat een vergunning kan worden aangevraagd en het hergebruik kan beginnen. De informatie die hiervoor nodig is, is niet zomaar beschikbaar. Volgens de nieuwe EU-verordening moet vervolgens de waterleverancier veel tijd en geld steken in de noodzakelijke monitoring. Bij het uitvoeren hiervan loopt deze tegen de grenzen aan van diens invloedssfeer. Heel veel ingewikkeld gedoe, dus. En ik kan me voorstellen dat een potentiële leverancier niet zo snel geneigd is om onder deze omstandigheden in te gaan op een verzoek van een tuinder of agrariër die gezuiverd afvalwater wil toepassen voor irrigatie. De EU-verordening zou in het slechtste geval partijen kunnen ontmoedigen die direct hergebruik van gezuiverd afvalwater willen uitproberen.”

Dit betekent overigens niet dat in Nederland nog geen waterhergebruik plaatsvindt. Zoals onderzoekers van de Universiteit Utrecht, KWR en Deltares recent hebben laten zien, wordt vooral bij droogte al heel veel gebruikgemaakt van oppervlaktewater met relatief hoge gehaltes van geloosd gezuiverd afvalwater. Dit indirecte hergebruik ontstaat vanzelf wanneer een RWZI gezuiverd afvalwater loost op een oppervlaktewater waaruit verderop water wordt ingenomen voor irrigatie. En bij dit ‘onbewuste’ hergebruik worden door de EU helemaal geen eisen of veiligheidsmaatregelen opgelegd.

Kansen voor verbetering

Dingemans: “Het zou ongelooflijk jammer zijn als wetgeving direct waterhergebruik onnodig in de weg staat. Wanneer goed wordt gereguleerd en gecontroleerd levert dit in veel gevallen een betere risicobeheersing op en draagt het bij aan de noodzakelijke bewustwording en acceptatie van hergebruik.” Om het wetsvoorstel te verbeteren, denken de onderzoekers onder andere aan uitgebreidere richtlijnen en handreikingen, bijvoorbeeld voor preventieve maatregelen en voor acties bij calamiteiten. Inbouwen van buffersystemen kan bijvoorbeeld helpen om te voorkomen dat het geleverde water al voor irrigatie is gebruikt, terwijl uit de monitoring blijkt dat het niet aan een kwaliteitseis voldoet. Daarnaast is het belangrijk om bij afweging van de risico’s van direct waterhergebruik de juiste referentiesituatie te kiezen. In Nederland is dat het gebruik van grondwater of oppervlaktewater, en dat laatste geval heeft al te maken met effluent uit RWZI’s. Ook ongereguleerd, onbedoeld en indirect afvalwaterhergebruik, brengt mogelijk risico’s en inefficiënte aspecten mee, die nu ongecontroleerd en onbekend blijven.

Enthousiasme, maar nog een heel traject om af te leggen

Vanuit de Nederlandse politiek bestond wel al meteen belangstelling voor de EU regulation on minimum requirements for water reuse for irrigation, weet Dingemans. “Ik zag tweets voorbijkomen in de trant van: mooi, dat gaan we dus doen! Daar ben ik heel blij mee, dat enthousiasme. Tegelijk denk ik ook: bij wie kan een tuinder terecht die ook zo graag met waterhergebruik voor irrigatie aan de slag wil? Klopt die aan bij zijn waterschap? En wat doet dat waterschap dan, nu er nog geen Nederlandse wet is? En straks, als er wel een wet is? Waar halen ze tegen die tijd de noodzakelijke informatie vandaan om in te schatten of direct hergebruik in een specifiek geval verantwoord, haalbaar en zinvol is? Kortom: er zijn nog een heleboel vragen en onduidelijkheden die moeten worden aangescherpt.”

Nu al beginnen met interdisciplinaire aanpak

Dingemans en andere (KWR-)collega’s hebben zich niet beperkt tot het stellen van deze vragen; ze adviseren een interdisciplinaire aanpak waarin de voordelen en risico’s van afvalwaterhergebruik tegen elkaar kunnen worden afgewogen. “Dit is nodig om veilig en verantwoord afvalwaterhergebruik te ontwerpen en te realiseren”, zegt Dingemans. “Daarvoor moet kennis worden verzameld over de vraag naar en beschikbaarheid van water, waterkwaliteit en gezondheid, technologie en regulering van diverse soorten toepassingen. In elke case spelen individuele vragen. Neemt de vraag naar zoet water inderdaad af als je hiervoor afvalwater behandelt en hergebruikt, en zo ja, in welke mate? Welke relevante gezondheidsrisico’s spelen er als gevolg van pathogenen of chemische stoffen in het hergebruikte afvalwater? En voor welke behandelingsmethoden kies je dan bij voorkeur? Aan welke wet- en regelgeving moet worden voldaan? Wie zijn de verantwoordelijke overheden en welke stakeholders zijn er in elk onderdeel van het hergebruikproces? En zijn die afdoende bij het proces betrokken? Voldoende complexiteit lijkt me, om de noodzaak van een brede, interdisciplinaire aanpak aan te tonen.”

Publicatie als startpunt

De eerdergenoemde publicatie die de onderzoekers over deze interdisciplinaire aanpak hebben geschreven, is bedoeld als startpunt en uitnodiging voor een samenwerking tussen alle relevante sectoren en wetenschappelijke disciplines. Dingemans: “We moeten snel een manier vinden om met alle betrokken partijen te bouwen aan een goede wetgeving. Er bestaat al een hele set aan kennissystemen, databases en praktische maatregelen die kunnen helpen om direct waterhergebruik verantwoord toe te passen. KWR kan en wil hier een rol in spelen: met veel relevante disciplines in huis beschikken we over een brede kennisbasis die kan bijdragen aan de ontwikkeling en realisatie van kennis, cases en praktische toepassingen. Bovendien zijn we gewend aan het verbinden van partners uit diverse sectoren en wetenschappelijke disciplines om lastige watervragen tegemoet te treden. We organiseren hier bijvoorbeeld webinars voor. Ik kijk uit naar het moment dat een stevige hoeveelheid kennis is opgebouwd waaruit alle stakeholders kunnen putten om daadwerkelijk met verantwoord waterhergebruik aan de slag te gaan: hoe eerder, hoe beter.”